ALCANCES SOBRE EL PRINCIPIO DE MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA. ——————————

 VISTA; la causa número cuatro mil cuatrocientos ochenta y ocho guion dos mil diecinueve; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, a través de la plataforma virtual Google Hangouts Meet, integrada por los señores Jueces Supremos Quispe Salsavilca–Presidente, Yaya Zumaeta, Cárdenas Salcedo, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:

MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN:

Se trata del recurso de casación de fecha veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho1, interpuesto por la Municipalidad Distrital de Pachacámac, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número tres, de fecha cuatro desetiembre de dos mil dieciocho, que confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número cinco de fecha nueve de agosto de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento noventa del expediente principal que declaró fundada la demanda; en consecuencia, nula la Resolución de Gerencia Municipal N° 021-2015-MDP/GM de fecha dieciséis de marzo de dos mil quince, que declaró infundado el recurso de apelación, y confirma la Resolución de Sanción N° 0 00016-2015 de fecha dieciocho de noviembre de dos mil catorce, que impuso multa administrativa de setecientos sesenta con 00/100 soles (S/ 760.00) debiendo, en todo caso, la demandada proceder con arreglo a los considerandos de la presente resolución, según sus atribuciones.

II.   FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACIÓN

Mediante el auto calificatorio de casación de fecha veinticinco de junio de dos mil diecinueve³, la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, declaró procedente el recurso de casación interpuesto, en aplicación del artículo 392-A del Código Procesal Civil, por la causal de infracción normativa de los incisos 3 y 5 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú; señalando que, para tal efecto, corresponde incorporar en forma excepcional esta causal por existir elementos relevantes que ameritan su revisión, toda vez que las citadas normas reconocen el derecho a la tutela jurisdiccional y a la motivación de las resoluciones judiciales en todas las instancias, independientemente de que al resolver el fondo del recurso se determine si efectivamente ha existido tal infracción.

III.  ANTECEDENTES

A fin de contextualizar el análisis y respuesta judicial a la causal de casación declarada procedente, este Colegiado Supremo considera oportuno dar cuenta de los antecedentes del proceso:

3.1. A nivel jurisdiccional

1. Demanda

Por escrito de fecha ocho de julio de dos mil quince, Eckerd Perú Sociedad Anónima interpuso demanda contenciosa administrativa, señalando como pretensión: se declare la nulidad total de la Resolución de Gerencia Municipal N° 021-2015- MDP/GM de fecha dieciséis de marzo de dos mil quince, que declaró infundado el recurso de apelación presentado contra la Resolución de Sanción N° 0000016-2014 de fecha dieciocho de noviembre de dos mil catorce.

Señaló como argumentos, que conduce el local comercial INKAFARMA, ubicado en el jirón Comercio N° 100, cercado de Pachacámac, y que mediante Papeleta Preventiva N° 000175 de fecha nueve de noviembre de dos mil catorce, se le impuso infracción por instalar publicidad exterior sin contar con autorización municipal; formularon su descargo mediante escrito de fecha trece de noviembre de dos mil catorce, señalando que el local comercial sí cuenta con la respectiva autorización de anuncio publicitario, que fue emitida mediante Autorización N° 039-2010/MDP/GDET de fecha trece de agosto de dos mil diez, en donde arbitraria e ilegalmente se consignó vigencia de dos años, por ello el requerimiento de renovar la autorización de anuncios publicitarios o iniciar nuevo trámite de autorización de anuncios publicitarios por el solo paso del tiempo es un acto arbitrario e ilegal que atenta contra la libertad de empresa. Sostiene que mediante Resolución N° 000016-2014 de fecha dieciocho de noviembre de dos mil catorce se le impuso multa administrativa por instalar o colocar elemento de publicidad exterior sin contar con autorización, por un monto ascendente a setecientos sesenta con 00/100 soles (S/ 760.00) y una medida complementaria de retiro temporal o retiro definitivo.

b)  Contestación de demanda

Por escrito de fecha tres de enero de dos mil diecisiete⁴, la Municipalidad Distrital de Pachacámac absolvió la demanda y solicitó que se declare infundada.

c)  Sentencia de primer grado

Mediante la sentencia contenida en la resolución número cinco del nueve de agosto de dos mil diecisiete⁵, se declaró fundada la demanda; en consecuencia, nula la Resolución de Gerencia Municipal N° 021-2015-MDP/GM de fecha dieciséis de marzo de dos mil quince, que declaró infundado el recurso de apelación y confirma la Resolución de Sanción N° 000016-2014 de fecha dieci ocho de noviembre de dos mil catorce, que impuso multa administrativa de setecientos sesenta con 00/100 soles (S/ 760.00); debiendo, en todo caso, la demandada proceder con arreglo a los considerandos de la presente resolución según sus atribuciones.

Señaló como argumentos que la Municipalidad demandada al emitir la Resolución de Gerencia Municipal N° 021-2015-MDP/GM de fecha dieciséis de marzo de d os mil quince incurrió en falta de debida motivación al no brindar una respuesta adecuada, razonada, y basada en fundamentos fácticos de situaciones coherentes y razonables, a fin de evitar que los actos de la administración pública sea percibido como actos arbitrarios y abusivos; y se fundamenta meramente en acciones de tipo estrictamente formales, mencionando solo normas administrativas como la ordenanza municipal y otras disposiciones de la entidad edilicia sin tener en cuenta derechos fundamentales como la debida motivación, el derecho de empresa, de iniciativa privada y de libre mercado, y sobre todo el principio de razonabilidad y de proporcionalidad que debe regir en todo acto de decisión e imposición de la autoridad.

Refiere que no se ha tenido en cuenta que la demandante ya tenía autorización para instalar o colocar anuncio publicitario exterior en la vía pública del local comercial, conforme se puede verificar del expediente administrativo que corre a fojas ciento uno y diversos informes que obra en los presentes actuados, por tanto, no existe justificación alguna para exigir a la demandante la renovación del anuncio publicitario, tal como se puede colegir del Informe N° 025-2010-MDJLO/AL-DAT que corre a fojas ciento treinta y ocho y ciento treinta y nueve, y, demás resoluciones que han declarado procedente la ratificación de autorización de permanencia de anuncio publicitario en casos similares, como en el caso de la presente demanda. Por último, se debe tener en cuenta también lo manifestado por la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, mediante Resolución N° 0148- 2008/CEB-INDECOPI y demás informes que en copia se adjunta en el expediente administrativo que obra agregado a los presentes actuados. Concluye que las resoluciones impugnadas atentan claramente la iniciativa privada y de libre mercado, por cuanto los actos como el que se analiza constituyen barreras burocráticas ilegales, los cuales INDECOPI así lo ha considerado, por tales razones deben ampararse la demanda. Finalmente se deja constancia que los demás medios probatorios no glosados en la presente no enervan ni modifican en nada la presente resolución.

d)  Sentencia de vista

Ante el recurso de apelación planteado por la demandada, Municipalidad Distrital de Pachacámac⁶, la Sala Superior expidió la sentencia de vista contenida en la resolución número tres de fecha cuatro de setiembre de dos mil dieciocho⁷, por la cual resolvió confirmar la sentencia apelada.

 Señalaron como argumentos, que la Municipalidad sustenta su facultad de ordenar la renovación de licencias de publicidad cada dos años en el numeral 3.6. del artículo 79° de la Ley N° 27972, que establece que son funci ones exclusivas de las Municipalidades Distritales regular y otorgar los derechos y licencias para la ubicación de avisos publicitarios y propaganda política; sin embargo, conforme al artículo 2° numeral 2.1 de la Ley N° 27444, en cua nto a las modalidades del acto administrativo, se requiere de autorización legal expresa para que la Administración “puede someter el acto administrativo a condición, término o modo”, es decir no es suficiente que, el artículo 79° de la Ley Orgánica de Municipalidades determine la competencia municipal en regular y otorgar los derechos y licencias para la ubicación de avisos publicitarios y propaganda política; sino que es necesario que una norma legal en forma expresa le autorice a las Municipalidades que pueden someter el acto administrativo (licencia de publicidad) a un término o plazo. De lo expuesto se advierte que la Municipalidad recurrente no ha invocado ninguna norma legal que en forma expresa e indubitable le autorice a someter las licencias de publicidad “a condición, término o modo”, por tanto dicho argumento es insubsistente. En torno a que la Autorización 039-2010-MDP/GDET otorgada a la demandante para la instalación de dos anuncios publicitarios de tipo simple, luminoso fue por el período de dos años,  que se encontraba vencida a la fecha de imposición de la multa administrativa; al respecto sostiene que la imposición de las multas administrativas deben provenir del ejercicio legal de las competencias y facultades asignadas a las Municipalidades, no pueden provenir del abuso del derecho, ni menos de actos administrativos ilegales que contravienen el ordenamiento constitucional y el ordenamiento legal. En el caso de autos, se advierte que la Municipalidad en forma ilegal sometió el acto administrativo a un plazo de dos años, obligando que el administrado vencido dicho plazo tenga que solicitar una renovación de licencia, sin que exista un mandato legal que en forma expresa le autorice a ello, por tanto, la multa impuesta adolece de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 10° inciso 1 de la Ley N° 27444. No es suficiente garantía del d ebido proceso que la entidad pública permita al administrado interponer los recursos impugnatorios respectivos contra un acto administrativo arbitrario, cuando al resolver tales impugnaciones no justifica en forma objetiva y con pruebas suficientes la improcedencia del reclamo, como ha ocurrido en el caso de autos, porque en la resolución impugnada la municipalidad no se pronuncia expresamente sobre todos los argumentos de defensa efectuado por la empresa demandante, especialmente en cuanto a la inexistencia de autorización legal para imponer plazos de vigencia a las autorizaciones de publicidad.

En cuanto a la validez jurídica de la resolución cuestionada, refiere que se efectúa una motivación razonada y adecuada en el cuarto y quinto considerando de la sentencia apelada, en este contexto es insubsistente este argumento impugnatorio de supuesta indefensión porque solo se han considerado los fundamentos de la demanda, omitiéndose tener en cuenta los fundamentos de la contestación. Manifiesta que el Informe N° 025-2010-MDJLO/AL-DAT emitido por la Dirección de Administración Tributaria de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz, que forma parte integrante del citado “Expediente Administrativo”, es un documento ofrecido por la empresa demandante a nivel administrativo para informar a la Municipalidad que sobre hechos similares ya se han pronunciado a su favor de eliminar la barrera burocrática de renovación cada dos años de la autorización de avisos publicitarios. De lo expuesto se establece que, el indicado informe si obra inserto en este proceso, y es un medio probatorio que está incorporado en el “Expediente Administrativo” que fue presentado por la misma Municipalidad demandada, por tanto es insubsistente que se trate de una prueba extraña y ajena al proceso, que fue valorada por el Juzgador en el quinto considerando de la sentencia, precisando que se tratan de casos similares a la presente demanda. Se ha establecido anteriormente que, por el principio administrativo de discrecionalidad limitada de la Administración, esta no puede incorporar modalidades (plazo, o condición) en el acto administrativo cuando no existe mandato legal que le autorice para ello; en este orden es una barrera burocrática ilegal establecer plazos de caducidad o de vencimiento a las autorizaciones de anuncios publicitarios que pretende imponer la Municipalidad a todas las empresas, contraviniendo el artículo.

2.1 de la Ley N° 27444, asimismo representa un aten tado burocrático contra el progreso económico y social, al afectar la inversión privada, así como la continuidad de las empresas, por lo expuesto deberá confirmarse la sentencia apelada.

IV.  CONSIDERANDO

PRIMERO. DELIMITACIÓN DEL PRONUNCIAMIENTO CASATORIO

• Previo al desarrollo de las causales que fueron declaradas procedentes, es oportuno anotar que la misma se generó como consecuencia del conflicto consistente en determinar si correspondía o no que se sancione a la demandante por instalar publicidad exterior sin contar con autorización municipal respectiva, a pesar de que contaba con Autorización N° 039-2010/MDP/GDET de fe cha trece de agosto de dos mil diez, con una vigencia de dos años.
• Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el recurso de casación tiene por objeto el control de las infracciones que las sentencias o los autos puedan cometer en la aplicación del Derecho; partiendo para tal efecto de los hechos considerados probados en las instancias de mérito y aceptados por las partes. En segundo lugar examinar si la calificación jurídica realizada es la apropiada para aquellos hechos. No bastando la sola existencia de la infracción normativa, sino que se requiere que el error sea esencial o decisivo sobre el resultado de lo decidido.
• En esta misma línea, la profesora Marianella Ledesma señala que el recurso de casación es un recurso que vela por la adecuada aplicación del derecho objetivo. No se orienta a enmendar el agravio de la sentencia, sino que busca la seguridad jurídica y la igualdad de los ciudadanos ante la ley. Este recurso nace para el control de las infracciones que las sentencias y autos puedan cometer en la aplicación del derecho objetivo. En ese sentido, la corte de casación toma el hecho narrado por el juez o tenido por probado, para reexaminar si la calificación jurídica es apropiada a aquel hecho así descrito. Si bien la casación se orienta a corregir el error de derecho, debemos señalar que dicho error debe ser esencial o decisivo sobre el fallo, es lo que la doctrina ha llamado la “eficacia causal del error”, el que es necesario para ser revisado en casación, que dichos errores hayan influido en la decisión⁸.

SEGUNDO. RESPECTO DE LA INFRACCIÓN DE LOS INCISOS 3 Y 5 DEL ARTÍCULO 139°DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DEL PERÚ

• En el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú se determina como uno de los principios – derechos de la función jurisdiccional: “3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación” (énfasis añadido). Por su parte, el inciso 5 del artículo 139° de la Constitución Política determina como uno de los principios de la función jurisdiccional: “La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan”. (Resaltado agregado).
• El Tribunal Constitucional, en el fundamento cinco de la sentencia recaída en el Expediente N° 7289-2005-PA/TC, ha señalado sobre el debido proceso lo siguiente: “Hemos señalado, igualmente, que dicho derecho comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal y que, en ese sentido, se trata de un derecho, por así decirlo, “continente”. En efecto, su contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías, formales y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que el procedimiento o proceso en el cual se encuentre inmerso una persona se realice y concluya con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él puedan encontrarse comprendidos”. (El énfasis es nuestro).
• Así también, en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el Expediente N° 03433-2013-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado sobre la debida motivación lo siguiente: “El derecho a la debida motivación de las resoluciones importa pues que los órganos judiciales expresen las razones o justificaciones objetivas que la llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, por lo demás, pueden y deben provenir no solo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso. La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la tutela judicial efectiva y, en concreto, el derecho a la debida motivación de las sentencias, obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control mediante el proceso de El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva)”. (Énfasis agregado).

• En ese sentido, el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen el proceso lógico que los ha llevado a decidir la controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución Política del Perú y a la ley, pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. Bajo este contexto, el contenido esencial del derecho y principio de motivación de las resoluciones judiciales se respeta siempre que exista fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma la resolución judicial exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motivación por remisión.
• Desarrolladas las consideraciones jurídicas precedentes, y examinando la sentencia de vista se advierte que la Sala Superior ha cumplido con justificar su decisión, delimitando el objeto de pronunciamiento, teniendo identificados en el segundo considerando los agravios que sustentan el recurso de apelación; en el considerando cuarto señala las pretensiones del proceso; en los considerandos tercero y quinto cita la normatividad aplicables al caso; y en los considerandos siguientes se ciñe a absolver el recurso de apelación; concluyendo que la Municipalidad sustenta su facultad de ordenar la renovación de licencias de publicidad cada dos años en el numeral 6. del artículo 79° de la Ley N° 27972, que establece que son funciones exclusivas de las Municipalidades Distritales regular y otorgar los derechos y licencias para la ubicación de avisos publicitarios y propaganda política; sin embargo, conforme al artículo 2° numeral 2.1 de Ley N° 27444, en cuanto a las modalidades del acto administrativo, se requiere de autorización legal expresa    que    la    Administración    “puede    someter    el    acto administrativo a condición, término o modo”; en ese sentido, la imposición de las multas administrativas deben provenir del ejercicio legal de las competencias y facultades asignadas a las Municipalidades, no pueden provenir del abuso del derecho, ni             menos    de       actos   administrativos                ilegales    que    contravienen    el ordenamiento constitucional y el ordenamiento legal. En el caso de autos, se advierte que la Municipalidad en forma ilegal sometió el acto administrativo a un plazo de dos años, obligando que el administrado vencido dicho plazo tenga que solicitar una renovación de licencia, sin que exista un mandato legal que en forma expresa le autorice a ello, por tanto, la multa impuesta adolece de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 10°inciso 1 de la Ley N° 27444.

A su vez, se advierte que para efectos de sustentar su decisión, citó como marco normativo el artículo IV del Título Preliminar, artículos 2° y 10° de la Ley N° 27444, que regula las modalidades del acto administrativo, doctrina y la Ley N° 27972, así como los supuestos fácticos acaecidos en el caso, referidos a la imposición de sanción.

• Evidenciándose así de la argumentación expuesta, que la sentencia de vista absolvió las alegaciones de la recurrente, cumple con la justificación interna en su fundamentación expresando su razonamiento, sus valoraciones y las premisas fácticas y normativas que derivan en la consecuencia contenida en la decisión judicial; fundamentación que se ajusta a la materia controvertida, sin que se observe un mero cumplimiento formal al mandato de motivación de las resoluciones Por ende, se determina que la sentencia de vista no ha incurrido en falta o inexistencia de motivación, con lo cual se aprecia el cumplimiento al derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales de la recurrente; razones por las cuales, el recurso planteado deviene en infundado.

V.  DECISIÓN

Por estos fundamentos, y en atención a lo dispuesto por el artículo 397° del Código Procesal Civil, declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Pachacámac de fecha veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, obrante a fojas doscientos cincuenta y uno del expediente principal; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista contenida en la resolución número tres de fecha cuatro de setiembre de dos mil dieciocho, obrante a fojas doscientos cuarenta y uno del expediente principal; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”, conforme a ley; en los seguidos por Eckerd Perú Sociedad Anónima contra la Municipalidad Distrital de Pachacámac, sobre impugnación de resolución administrativa; y los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Yalán Leal.

S.S.

QUISPE SALSAVILCA

YAYA ZUMAETA

CÁRDENAS SALCEDO

YALÁN LEAL

BUSTAMANTE ZEGARRA

SLAC/lcb