TC reitera que los obreros municipales no forman parte de la carrera administrativa ▎EXP. N.° 03887-2016-PA/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 En Lima, a los 16 días del mes de julio de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales, Blume Fortini y Espinosa-Saldaña Barrera, y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa y Sardón de Taboada.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Manuel Alejandría Coronel contra la resolución de fojas 130, de fecha 18 de mayo de 2016, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, que declaró improcedente la demanda.

ANTECEDENTES

Con fecha 23 de enero de 2015, don José Manuel Alejandría Coronel interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz, provincia de Chiclayo, departamento de Lambayeque. Solicita que se ordene su reincorporación en el puesto de obrero de limpieza pública que venía desempeñando antes de su despido incausado. Alega la vulneración de su derecho a la adecuada protección contra el despido arbitrario, pues indica que luego de haber laborado desde el 1 de enero de 2011 como obrero de limpieza pública de la referida municipalidad, fue despedido arbitrariamente el 5 de enero de 2015.

El demandante refiere que laboró de manera ininterrumpida mediante sendos contratos de locación de servicios, cuando en realidad fueron contratos de trabajo de naturaleza permanente, pues laboró bajo subordinación y dependencia.

El Procurador Público de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz contesta la demanda. Solicita que la misma sea declarada infundada, toda vez que el recurrente laboró mediante contratos de locación de servicios, estableciéndose con ello una relación contractual de naturaleza civil y no de carácter laboral.

Con fecha 21 de setiembre de 2015, el Juzgado Mixto del Módulo Básico de Justicia de José Leonardo Ortiz declaró fundada la demanda tras considerar que en el caso del recurrente se ha producido la desnaturalización de su contrato civil, al haber prestado labores de manera subordinada y permanente a favor de la demandada. En consecuencia, se ordena que la municipalidad demandada reincorpore al recurrente en el puesto que ocupaba antes de su cese, más el pago de los costos procesales.

A su turno, la Segunda Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, revocó la apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda por considerar que lo solicitado por el recurrente no resulta atendible en atención al criterio establecido por el Tribunal Constitucional en la STC 05057-2013-PA/TC.

FUNDAMENTOS

 1. Delimitación del petitorio

1. La parte demandante solicita que se declare la nulidad de su despido por haberse producido la desnaturalización de su vínculo contractual, y en consecuencia, se ordene su inmediata reincorporación como obrero de limpieza de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz.

§2. Procedencia de la demanda 

2. En primer término, debe evaluarse si corresponde declarar improcedente la demanda y determinar si es que lo planteado por el recurrente debe ser dilucidado en la vía del proceso ordinario laboral. Para esto, corresponde analizar (i) la necesidad de tutela urgente en el presente caso y (ii) los alcances del precedente establecido en el Expediente 05057-2013-PA/TC con relación a los obreros.

• La necesidad de tutela urgente en el presente caso 

3. En la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, el Tribunal Constitucional estableció en el fundamento 15, con carácter de precedente, que una vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” como la vía del proceso constitucional de amparo si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: i) Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; ii) Que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; iii) Que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y iv) Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.

4. En atención a los criterios jurisprudenciales allí establecidos, la aplicación del referido precedente responde a dos criterios, uno objetivo y otro subjetivo. En el primer caso, se debe evaluar que la estructura propia del proceso sea idónea para acoger la pretensión de la parte recurrente. En el segundo supuesto, corresponde analizar si existe un riesgo de irreparabilidad del derecho en cuestión en caso se transite por la vía ordinaria y la necesidad de tutela urgente que se deriva de la relevancia del derecho o de la gravedad del daño que podría.

5. En el caso de los obreros municipales corresponde realizar un análisis detenido respecto al criterio subjetivo en la medida que pueden presentarse ciertos escenarios en los que se encuentre comprometida la necesidad de una tutela urgente. La situación de precariedad institucional y las condiciones de inestabilidad laboral que, en ciertos casos, afrontan los obreros municipales los coloca en una situación particularmente.

6. Además, un factor adicional importante a tener en cuenta viene representado por las difíciles condiciones remunerativas de este grupo de trabajadores. En estos casos, por ejemplo, la necesidad de tutela urgente puede derivar de la situación de pobreza que se podría generar respecto de algunos obreros municipales que acuden al proceso constitucional del amparo alegando un presunto despido arbitrario. Sobre el particular, cabe recordar que este Tribunal ya ha demostrado su preocupación por la situación general de las personas que viven en situación de pobreza y pobreza extrema en nuestro país [STC 0853-2015-PA/TC], considerando incluso que estas personas forman parte de un grupo en situación de vulnerabilidad [STC 0033-2010-PI/TC, fundamento 15].

7. En ese sentido, debido a la condición en las que en muchos casos se encuentran estas personas es que el Estado en general –y los órganos jurisdiccionales en particular- están en la obligación de garantizarles el acceso a un recurso sencillo, rápido y efectivo pues, como lo ha manifestado la Relatora Especial sobre la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos de Naciones Unidas, el acceso a recursos judiciales de tales características es fundamental para hacer frente a las principales causas de la pobreza, la exclusión y la situación de vulnerabilidad [ Asamblea General. A/67/278, 2012, párrafo 5].

8. De igual parecer, en nuestro hemisferio, ha sido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, en su reciente informe temático sobre “Pobreza y derechos humanos en las Américas”, señala que “las personas que viven en situación de pobreza o pobreza extrema generalmente enfrentan mayores obstáculos para acceder a la justicia, así como a los medios que les permitan la gestión efectiva para denunciar y exigir el cumplimiento de sus derechos” [OEA/Ser.L/V/II.164. Doc. 147. 2017, párrafo 504].

11. En consecuencia, la sola situación de precariedad institucional no puede llevarnos a asumir, de manera general, la habilitación del proceso de amparo, sino que debe verificarse, en el caso a caso, la situación específica de cada persona atendiendo a un parámetro más concreto y, de esa manera, corroborar si el despido denunciado pone en evidencia la condición de vulnerabilidad que justificaría una tutela urgente a través del amparo. Al respecto, es pertinente utilizar como parámetro de medición la llamada “línea de pobreza”. Ésta es obtenida partiendo de una consideración dual, conformada por una línea de indigencia o pobreza extrema (componente alimentario) a la que se le suman bienes y servicios básicos (componente no alimentario).

12. Sobre este aspecto, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) en su informe técnico sobre la “Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018” ha empleado el análisis de la línea de pobreza desagregándolo en dos componentes a saber: a) el componente alimentario, constituido por el valor de una canasta socialmente aceptada de productos alimenticios [Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018, página 31] y b) el componente no alimentario, constituido por el valor de la canasta de bienes y servicios que requiere una persona para satisfacer sus necesidades referidas al vestido, calzado, alquiler de vivienda, uso de combustible, muebles, enseres, cuidados de la salud, transporte, comunicaciones, esparcimiento, educación, cultura y otros [Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018, página 34].

13. Para el primer componente, el INEI ha considerado un valor per cápita mensual nacional, actualizado al 2018, por cada miembro que conforma el hogar, ascendente a S/. 183. Este monto, sumado a lo que integra el componente no alimentario, establece la línea de pobreza nacional en S/. 344 mensuales por cada persona que habita un hogar [Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018, página 34]. En virtud a estos criterios, la condición de pobreza como situación de especial vulnerabilidad se configurará cuando una persona reside en un hogar cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (ambos componentes), mientras que, la condición de extrema pobreza se presentará si es que la persona conforma un hogar cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos (solo el primer componente) [Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018, página 39].

12. En consecuencia, al considerar la línea de pobreza per cápita nacional en S/. 344, se puede asumir como monto base la suma de S/. 1376.00 si se asume que, según los Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas, realizado por el INEI, una familia promedio está compuesta por 3.5 miembros [Perfil Sociodemográfico del Perú 2017, página 377], es decir, por cuatro personas si se redondea dicha cifra al número entero inmediatamente superior. Por lo tanto, cuando un obrero municipal perciba una remuneración mensual por debajo del monto anteriormente establecido, corresponderá ventilar el caso en la vía del proceso constitucional de amparo. Ello se sustenta en el criterio asumido por este Tribunal de admitir a trámite las demandas de amparo cuando se ponga de manifiesto la urgencia de la tutela jurisdiccional requerida en un caso concreto, independientemente de si existe una vía igualmente satisfactoria [ STC 01406-2013-PA/TC, fundamento 5; 00967- 2008-PA/TC, fundamento 6; 5702-2006-PA/TC, fundamento 4].

13. Ahora bien, para aquellos casos en los cuales los ingresos mensuales de la parte demandante sean variables, corresponderá evaluar las remuneraciones de los últimos doce meses, teniendo como punto de referencia la fecha en la cual se alega que ha ocurrido el supuesto despido arbitrario, a fin de obtener un promedio de lo percibido y verificar si ello supera o no el monto previamente señalado. Esto se sustenta en el hecho mismo que la línea de pobreza es un concepto económico de naturaleza

14. En consideración a lo expuesto anteriormente, en el caso de autos corresponde expedir un pronunciamiento de fondo, toda vez que, de los contratos de locación de servicios (fojas 6 a 11 y 14 a 16), se puede apreciar que el recurrente percibía un promedio de S/. 750 mensuales por lo cual, se encuentra por debajo de la línea de pobreza

• Los alcances del precedente establecido en el Expediente 05057-2013-PA/TC para el caso de obreros

15. En la sentencia emitida en el Expediente 06681-2013-PA/TC, publicada el 20 de julio de 2016 en el portal web institucional, este Tribunal precisó los alcances del precedente contenido en el Expediente 05057-2013-PA/TC, señalando que este solamente será aplicable a los casos en los que la plaza en la que laboraba el demandante antes de producirse el acto lesivo forme parte de la carrera administrativa y no a otras modalidades de función pública. Ello en mérito a que no tendría sentido exigir el empleo de criterios meritocráticos cuando no se requiere tomar en cuenta estas consideraciones frente a quienes no son parte de la carrera administrativa [Cfr. fundamento 10 a 13 de la sentencia emitida en el Expediente 06681-2013-PA/TC].

16. Esto es especialmente relevante, pues implica tener en cuenta que hay distintos regímenes legales que sí forman parte de la carrera administrativa (por ejemplo, y sin ánimo taxativo, los trabajadores sujetos al Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y a la Ley 30057, Ley del Servicio Civil), y otros que claramente no forman parte de ella (como es el caso, también sin ánimo exhaustivo, de los obreros municipales sujetos a la actividad privada, los trabajadores del régimen de la Contratación Administrativa de Servicios, los funcionarios de confianza o los trabajadores de las empresas del Estado).

17. Por estos motivos, este Tribunal precisó que, para que sean aplicables las reglas del precedente contenido en el Expediente 05057-2013-PA/TC, es necesario que el caso en cuestión presente las siguientes características:

1. El caso debe referirse a la desnaturalización de un contrato, que puede tratarse de uno temporal (a.1) o de naturaleza civil (a.2), a través del cual supuestamente se encubrió una relación laboral de carácter

1. Debe pedirse la reposición en una plaza que forma parte de la carrera administrativa (b.1), que, por ende, a aquella a la cual corresponde acceder a través de un concurso público de méritos (b.2), y que además se encuentre vacante (b.3) y presupuestada (b.4).

18. En el presente caso, la parte demandante reclama la desnaturalización de un contrato de naturaleza civil, cumpliéndose así con el primer elemento (a.2) de la regla jurisprudencial expuesta. Sin embargo, el pedido de la parte demandante es que se ordene su reposición en el puesto de obrero de limpieza pública de la Municipalidad Distrital de de José Leonardo Ortiz, sujeto al régimen de la actividad privada, esto es, en un cargo en el que claramente no hay progresión en la carrera (ascenso). Por tanto, no existe coincidencia entre lo solicitado y lo previsto en el presupuesto (b), esto es, que se pida la reposición en una plaza que forme parte de la carrera.

19. En consecuencia, y al no ser aplicable el precedente contenido en el Expediente 05057-2013-PA/TC, este Tribunal se avocará al conocimiento de otros aspectos de la presente controversia para evaluar si el recurrente fue objeto de un despido arbitrario.

Análisis de la controversia 

20. El artículo 22 de nuestra Constitución establece que “[e]l trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y medio de realización de una persona”. El artículo 27 señala que “[l]a ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”.

21. El artículo 4 del Decreto Supremo 003-97-TR establece que “[e]n toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita, y el segundo, en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece”.

22. En cuanto al principio de la primacía de la realidad, este Tribunal ha establecido que “[…] en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero; es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos” [Expediente 01944-2002-PA/TC, fundamento 3].

23. En el caso de autos se advierte que el demandante prestó servicios como obrero de limpieza pública de la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz, desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2014.

24. De lo actuado, se aprecian los siguientes medios probatorios: a) Contrato de locación de servicios (fojas 6 a 11 y 14 a 16); b) Constancia de trabajo de fecha 9 de setiembre de 2014, donde se consigna que el recurrente se encuentra trabajando en el área de limpieza pública desde el 1 de enero de 2011 hasta la fecha de expedición de la misma (foja 21); c) Informes sobre su desempeño (fojas 28 a 31); d) Requerimientos emitidos por la Sub Gerencia de Limpieza Pública (fojas 32 a 37), de los cuales se aprecia la permanencia del recurrente en la entidad demandada durante los meses de julio a diciembre de 2014; e) Memorandos dirigidos al recurrente (fojas 18 a 20); f) Informes de asistencia (fojas 22 a 27).

25. Del análisis de dichos medios probatorios, queda claro que la relación civil que mantuvo el demandante con la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz se ha desnaturalizado, toda vez que los instrumentales mencionados acreditan el elemento de subordinación en la prestación de servicios que brindaba José Manuel Alejandría Coronel a la entidad demandada. En efecto, de los informes de desempeño y los requerimientos emitidos por la Sub Gerencia de Limpieza Pública, se advierte que el actor recibía órdenes de su jefe inmediato, y de los memorandos e informes de asistencia se verifica que éste se encontraba sujeto a un horario de trabajo.

26. Asimismo, de los contratos suscritos por el actor se aprecia que ejerció labores ininterrumpidas como obrero de limpieza pública y que recibía una remuneración mensual.

27. En otras palabras, se evidencia que la supuesta relación civil que existió entre ambas partes, en realidad encubrió una relación laboral a plazo indeterminado. Por consiguiente, este Tribunal estima que los mencionados instrumentales sí tienen mérito probatorio para acreditar la relación laboral que mantuvo el actor con la emplazada.

28. En consecuencia, y en aplicación del artículo 4 del T.U.O. del Decreto Legislativo 728, ha quedado acreditado que el recurrente prestó servicios para la municipalidad emplazada de manera personal, bajo subordinación y de forma remunerada. Por ende, en rigor tenía un contrato de trabajo a plazo indeterminado.

29. En mérito a lo expuesto, y en mérito a la aplicación del principio de primacía de la realidad, queda establecido que aquí entre las partes ha existido una relación de naturaleza laboral, toda vez que la relación contractual que mantuvieron la parte demandante y la emplazada se ha desnaturalizado. Por ello, para el cese del actor debió imputarse una causa relativa a su conducta o capacidad laboral que lo justifique, otorgándole los plazos y derechos a fin de que haga valer su defensa, lo cual no ha ocurrido en el presente caso.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO 

1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración de los derechos al trabajo, al debido proceso y a la adecuada protección contra el despido arbitrario.

2. En consecuencia, NULO el despido del demandante y se ordena a la Municipalidad Distrital de José Leonardo Ortiz que reponga a don José Manuel Alejandría Coronel como trabajador a plazo indeterminado en el cargo que venía desempeñando o en otro de igual o similar categoría o nivel, con el pago de costos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MIRANDA CANALES

BLUME FORTINI

RAMOS NÚÑEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

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