Corte Suprema aplica control difuso para establecer carácter remunerativo de los gastos operativos de los jueces | Casación N.° 26356-2021 LIMA

FUNDAMENTOS DESTACADOS

Análisis de Constitucionalidad de la regulación de la bonificación por función jurisdiccional y los Gastos Operativos

5.5. En ese sentido, es menester precisar en primer lugar que, el artículo 138 de la Constitución Política del Perú, establece lo siguiente: “[…] En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”; por su parte, el artículo 146 de la Constitución Política del Perú, que refiere que la función jurisdiccional es exclusiva e incompatible con cualquiera otra actividad pública, señala: “[…] Los jueces solo perciben las remuneraciones que les asigna el Presupuesto y las provenientes de la enseñanza o de otras tareas expresamente previstas por la ley. El Estado garantiza a los magistrados judiciales:

1.- Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. 4.- Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión y jerarquía”. De ello se aprecia que la norma constitucional busca enfatizar la jerarquía normativa, dando prioridad a la norma constitucional por sobre cualquier otra de menor rango y establece para los magistrados su derecho a una remuneración digna de acuerdo a su función.

5.6. Ahora bien, respecto al contenido esencial del derecho a la remuneración, debemos considerar que el Tribunal Constitucional estableció que “(…) el contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración, tal y como está reconocido en el marco constitucional, abarca los siguientes elementos: Acceso, en tanto nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución (artículo 23 de la Constitución). No privación arbitraria, como reflejo del acceso, en tanto ningún empleador puede dejar de otorgar la remuneración sin causa justificada. Prioritario, en tanto su pago es preferente frente a las demás obligaciones del empleador, de cara a su naturaleza alimentaria y su relación con el derecho a la vida y el principio-derecho a la igualdad y la dignidad (segundo párrafo del artículo 24 de la Constitución). Equidad, al no ser posible la discriminación en el pago de la remuneración (primer párrafo del artículo 24 de la Constitución). Suficiencia, por constituir el quantum mínimo que garantiza al trabajador y a su familia su bienestar (primer párrafo del artículo 24 de la Constitución)”, lo que refleja que el derecho a la remuneración se vincula con la dignidad humana conforme el artículo 24 de la Constitución.

5.7. Entonces, corresponde verificar la constitucionalidad del artículo 1 del Decreto de Urgencia N° 114-2001 , atendiendo a lo expuesto en el artículo 146 de la Constitución, en concordancia con el artículo 138, segundo párrafo de la misma al inaplicar de manera particular una norma a fin de salvaguardar la supremacía constitucional. Para lo cual se debe cumplir con los criterios fijados por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 02132-2008-PA/TC , caso “Rosa Felicita Martínez García”, así pues tenemos que: i) la disposición contenida en el Decreto de Urgencia N° 114-2001 artículos 1 es una disposición autoaplicativa, por cuanto no requieren de una norma de desarrollo, ii) en el presente caso se discute el carácter remunerativo de los gastos operativos a fin de determinar su inclusión para el cálculo de la CTS, iii) también existe perjuicio al no considerar a los gastos operativos para el cálculo de dicho beneficio, iv) no existe pronunciamiento previo del máximo intérprete de la Constitución, y v) las normas son explícitas por lo que no hay otro sentido interpretativo. Por lo que, al respecto, debe verificarse si la norma a inaplicarse resulta incompatible con la Constitución, para lo cual se aplicará el principio de proporcionalidad, para medir si el grado de limitación o restricción de un derecho fundamental, dispuesto por la ley o por alguna medida gubernamental, resulta compatible con la constitución; así dicho test de proporcionalidad incluye, a su vez, tres subprincipios: idoneidad, necesidad y ponderación o proporcionalidad en sentido estricto, de lo cual, se procede a examinar lo siguiente:

1. Análisis de idoneidad. En la parte considerativa contenida en el Decreto de Urgencia N° 114-2001 se señala en su párrafo quinto que “(…) es de estricta justicia proporcionar a los magistrados y fiscales, recursos que les permitan contar con ingresos adicionales para que sean aplicados a cubrir los gastos correspondientes al desempeño de sus funciones; Que los montos que a tal efecto se entreguen a los magistrados y fiscales, por constituir gastos operativos, están sujetos a rendición de cuentas, no tienen naturaleza remuneratoria ni son computables para efectos pensionarios, deviniendo en

nula cualquier disposición en contrario;(…)”, siendo que por ello se precisa en la disposición normativa que los gastos operativos no tendrán carácter pensionable ni remunerativo; es decir, su finalidad fue cubrir gastos inherentes al desempeño de sus funciones y por tanto debían estar sujetos a rendición de cuentas. En tal sentido, lo regulado en el Decreto de Urgencia constituye un medio adecuado para lograr el objetivo de la ley referido a la disciplina del gasto y el ahorro del tesoro público, relacionados con los objetivos de optimización de la gestión administrativa y financiera del Estado a que se refiere el artículo 1 de la Ley 27209, Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, publicada el 3 de diciembre de 1999 (actualmente derogada)

2. Análisis de necesidad. Dado que las disposiciones indicadas tienen por objeto lograr una óptima disciplina del gasto público, acorde a la finalidad de disponer de mayores ingresos a los jueces y fiscales, sin que ello suponga mayor carga presupuestal, y sin que exista una medida alternativa que permita cumplir la finalidad de la norma.

3. Análisis de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. Al respecto se debe contrastar los grados de afectación al derecho a la remuneración (elevado, medio o débil) con los niveles de satisfacción que se logra en los bienes u objetivos constitucionales que persigue la intervención por parte de los dispositivos en cuestión en cuanto no reconocer el carácter remunerativo ni pensionable de los gastos operativos y su aplicación en el caso concreto. En ese sentido, se concluye que considerar que el gasto operativo no tiene carácter remunerativo ni pensionable, constituye una intervención de intensidad elevada, en la medida que afecta el contenido esencial del derecho a la remuneración y no permite que los jueces puedan gozar de sus beneficios sociales y de su derecho a la pensión en su integridad.

5.8. En efecto, si bien los gastos operativos deben solventar los gastos que demande el ejercicio de las funciones, sin embargo, por mandato constitucional los jueces deben percibir remuneraciones, por lo que los gastos no pueden abarcar el mayor porcentaje de sus ingresos, de esa forma, se advierte una desproporción carente de justificación entre las remuneraciones y los gastos operativos de estos, más, si la propia ley, ha establecido que tienen derecho a percibir un haber total mensual por todo concepto, acorde con su función, dignidad y jerarquía; siendo ello así, resulta un contrasentido a la naturaleza del concepto remuneración (denominado haber total mensual) que se le excluya el carácter remunerativo y pensionable, dada la concepción totalizadora del concepto de remuneración en la Constitución.

5.9. Ahora bien, en cuanto a la disposición contenida en el artículo 3 del Decreto de Urgencia N° 114-2001, sobre estar sujeto a rendición de cuenta, lo cual denotaría que podría tratarse de una suma de dinero otorgada como condición de trabajo, que por su naturaleza no tendría naturaleza remunerativa; corresponde desestimar dicho argumento porque la disposición legal no hace tal precisión y como se ha advertido no podría tratarse de una suma de dinero que supere por mucho lo percibido no sólo como básico sino además lo sumado con el bono, y que como haber total equivalga a más del 67 % del ingreso del juez, siendo significativa la incidencia de las normas en cuestión respecto a la determinación de la remuneración de la accionante. De ahí que la exclusión del carácter remunerativo por la propia norma que genera este derecho (el gasto operativo) implica privar al trabajador de una parte muy significativa de su remuneración computable y rebaja el importe a percibir por beneficios laborales que la ley le otorga; y es que si este concepto tuviera expresamente el carácter remunerativo, que su propia naturaleza le otorga, va a permitir acceder en forma integral a todos aquellos beneficios sociales sobre los que tiene incidencia la remuneración principal del trabajador.

5.10. A la vez, es preciso tener en cuenta que, el artículo 43 del Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, establece que la remuneración de los funcionarios y servidores públicos está constituida por el haber básico, las bonificaciones y los beneficios; de la misma manera y con mayor precisión el artículo 6 de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral establece que:

Constituye remuneración para todo efecto legal el íntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualquiera sea la forma o denominación que tenga, siempre que sean de su libre disposición. Las sumas de dinero que se entreguen al trabajador directamente en calidad de alimentación principal, como desayuno, almuerzo o refrigerio que lo sustituya o cena, tienen naturaleza remunerativa. No constituye remuneración computable para efecto de cálculo de los aportes y contribuciones a la seguridad social, así como para ningún derecho o beneficio de naturaleza laboral el valor de las prestaciones alimentarias otorgadas bajo la modalidad de suministro indirecto.”

5.11. De ello se advierte que, en el concepto de remuneración se considera como tal, el íntegro de lo percibido por los servicios prestados, en dinero o especie, en forma permanente (con regularidad), que en tanto constituya una ventaja patrimonial sea de libre disposición del trabajador y que sirven para el cálculo de aportes y contribuciones a la seguridad social, así como para derechos o beneficios de naturaleza laboral. Siendo ello así, tenemos que: 1) el gasto operativo se entrega en dinero, 2) es de libre disposición, dado que la mayor parte del monto otorgado no está supeditado a control o rendición de cuenta, 3) se percibe por los servicios prestados, y, 4) su exclusión como remunerativo es nominal.

5.12. Entonces, en atención a lo expuesto, debe prevalecer lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución Política del Perú, frente a lo expresado en el artículo 1 del Decreto de Urgencia N.º 114-2001, lo que implica considerar a los gastos operativos como parte de la remuneración de los jueces.

5.13. Por lo tanto, se considera que interpretar la regulación de la exclusión del carácter remunerativo de los gastos operativos literalmente, supone desconocer que dicha disposición legal no puede contravenir normas y derechos de rango supranacional como el artículo 1 acápite a) del Convenio OIT número 100 (Convenio sobre la igualdad de Remuneraciones), o de rango superior como el artículo 24 de la Constitución Política del Estado, y el artículo 158 concordado con el artículo 146 numeral 4) de la Constitución Política del Perú, pues resulta insostenible que un empleador pueda alegar que abona en su mayor parte conceptos no remunerativos a su trabajador y que solamente una parte reducida de lo que le paga constituye una remuneración, lo que además conlleva un trato discriminatorio a los jueces frente a los trabajadores de la actividad privada, que restringe sus derechos laborales, y por ende, sus pensiones, ya que estas últimas tienen como referencia los primeros.

5.14. Entonces, atendiendo a lo establecido en el artículo 138 de la Constitución y el artículo 14 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se concluye que, el artículo 1 del Decreto de Urgencia N.º 114-2001, en su numeral 1.4, respecto a que los gastos operativos no tienen carácter pensionable ni remunerativo, atendiendo a las razones expuestas en las consideraciones que preceden, no superan el test de proporcionalidad, por lo que deviene en inconstitucional, correspondiendo que este órgano jurisdiccional efectúe el control difuso de la norma en ese extremo y proceda a inaplicarlo por colisionar con el derecho constitucional a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para el trabajador y su familia, el bienestar material y espiritual; así como agraviar lo establecido por el artículo 158 concordado con el numeral 4) del artículo 146 de la Constitución Política del Perú, lo que constituye una intervención de intensidad elevada que afecta seriamente el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales ya que se le priva de lograr la consolidación de sus derechos laborales de orden constitucional.