El principio de tipicidad no se satisface con el uso de cláusulas normativas generales que permitan al órgano administrativo subsumir en ellas un número indeterminado de supuestos de infracción ▎ CASACIÓN N° 25775 – 2017 LIMA

SUMILLA: De la descripción señalada en la infracción administrativa (Código N° 12-34) no se observa que esta contemple como alguno de los supuestos para su configuración el “estacionarse en un lugar no autorizado” que se detalla en la papeleta de infracción, menos aún comprende el “estacionarse en la calzada”.
Lima, doce de junio de dos mil diecinueve
LA TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
VISTOS: En audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los señores magistrados Aranda Rodríguez, Vinatea Medina, Wong Abad, Cartolin Pastor y Bermejo Ríos; de conformidad con el Dictamen Fiscal Supremo y producida la votación con arreglo a la Ley, se emite la siguiente sentencia:
1.  RECURSO DE CASACIÓN:
Viene a conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación interpuesto a fojas ciento sesenta y siete por la parte demandada Municipalidad Distrital de Jesús María, contra la sentencia de vista de fecha siete de agosto de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento cuarenta y siete, que confirmó la resolución apelada que declaró fundada la demanda.
2.  CAUSALES DEL RECURSO:
Mediante resolución de fecha cinco de junio de dos mil dieciocho, obrante a fojas cincuenta y tres del cuaderno de casación, esta Sala Suprema declaró procedente el recurso presentado por la Municipalidad Distrital de Jesús María, por las siguientes causales: a) Infracción normativa por inaplicación del artículo 194 de la Constitución Política del Estado; y, b) Infracción normativa por inaplicación del artículo 46 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
 3.  CONSIDERANDO:
PRIMERO: En principio corresponde mencionar, que la función nomofiláctica del recurso de casación garantiza que los Tribunales Supremos sean los encargados de salvaguardar el respeto del órgano jurisdiccional al derecho objetivo, evitando así cualquier tipo de afectación a las normas jurídicas materiales y procesales, procurando, conforme menciona el artículo 384 del Código Procesal Civil, la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto.
SEGUNDO: A partir del análisis de los autos, puede advertirse que el presente proceso ha sido iniciado con motivo de la demanda1 interpuesta con fecha quince de octubre de dos mil catorce, por Benjamín Manuel Blanco Quevedo en representación de la empresa Business Quartz Sociedad Anónima Cerrada, a través de la cual pretende que el órgano jurisdiccional declare la nulidad e ineficacia de los siguientes actos administrativos: Resolución de Sanción Administrativa N° 2014-004814 del catorce de abril de dos mil catorce, que resuelve imponer a la empresa demandante la Papeleta de Infracción Administrativa N° 35622 PM, por el código N° 12-134 con una sanción pecuniaria de quin ientos con 00/100 soles (S/. 500.00); Resolución de Sub Gerencia N° 555-2014-MDJ M-GR-SGCF de fecha dieciséis de junio de dos mil catorce, que resuelve declarar infundado el Recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución de Sanción Administrativa N° 2014-4814; y Resolución de Gerencia N° 149-2014-MDJ M-GR de fecha catorce de julio de dos mil catorce, que resuelve declarar infundado el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Sub Gerencia N° 555-2014-MDJM-GR-SGCF.
Como fundamento de su demanda, sostiene, principalmente, que la Papeleta de Infracción N° 35622 PM, impuesta en su contra, está basada en el Código 12-134 del Cuadro de Infracciones y Sanciones y medidas correctivas de la Ordenanza N° 284-MDJM, por: «Estacionar vehículos dentro de jardines, áreas verdes, parques, veredas o similares»; sin embargo, la foto que se acompaña a la papeleta en mención no acredita ninguno de los supuestos de la citada infracción, por el contrario, se confirma que el vehículo de placa N° B5U254 estaba correctamente estacionado sobre la calzada en el área adyacente al separador central de la cuadra 6 de la avenida Máximo Abril.
Del mismo modo, indica que en el descargo se alegó la errónea tipificación de la presunta infracción y además, la carencia de competencia de la Municipalidad Distrital de Jesús María de imponer papeletas a vehículos que se encuentren correctamente estacionados dentro de la vía pública de tránsito.
TERCERO: Esta demanda ha sido estimada por la Jueza del Décimo Sexto Juzgado Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, quien mediante sentencia contenida en la resolución número seis2, declaró fundada la demanda, al considerar, principalmente, que la sanción impuesta a la administrada no se encuentra tipificada dentro de los cuatro supuestos de la infracción aplicada por la administración (contenidos en el Código N° 12-134), evidenciándose de esta manera que se vulneró el principio de tipicidad, puesto que este principio obliga al legislador y al operador de las normas, la descripción de la conducta específica que conlleva o acarrea una sanción específica.
De igual forma, la juez consideró que de las resoluciones impugnadas y de la papeleta de infracción administrativa, no se reconoce o se observa que el vehículo de la administrada se haya encontrado estacionado dentro de jardines, áreas verdes, parques, veredas o similares; por el contrario, reconocen que se encontraba estacionado en la “calzada” en una vía de circulación vehicular; en consecuencia, la infracción por la que se le pretende sancionar a la actora no se encuentra dentro de los alcances de la Ordenanza N° 284-MDJM.
CUARTO: Conocida la causa en segunda instancia, la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, a través de la Resolución N° 04 3, de fecha siete de agosto de dos mil diecisiete, confirmó la sentencia que declaró fundada la demanda, ello al considerar, principalmente, que de la fotografía ubicada en la parte inferior de la Papeleta de Infracción Administrativa N° 35622-PM no muestra qu e el vehículo de la recurrente se hubiera encontrado estacionado dentro de jardines, áreas verdes, parques, veredas o áreas similares a estos; en consecuencia, la conducta del recurrente no podía ser calificada en ninguno de los tipos de infracción previstos con el Código N° 12-134.
Añade la sala superior que, aun cuando el vehículo de la accionante estaba estacionado en una zona no autorizada de la cuadra 6 de la avenida Máximo Abril del distrito de Jesús María, la misma que se encuentra debidamente señalizada como prohibida, conforme se desprende de las tomas fotográficas y de la constatación de la Papeleta de Infracción Administrativa N° 035622-PM, dicho agravio no puede justificar la imposición de una multa por infracción distinta, toda vez que la fotografía no muestra en absoluto los detalles que indica el apelante; en ese sentido, la Resolución de Sanción N° 2014/00 4814, así como las demás resoluciones administrativas, han incurrido en causal de nulidad prescrita en el artículo 10 de la Ley N°27444.
QUINTO: Pues bien, de la revisión del recurso de casación se aprecia que la parte recurrente denuncia la Infracción normativa por inaplicación del artículo 194 de la Constitución Política del Estado; alegando que la sala superior no ha tenido en cuenta lo que dispone de manera imperativa el artículo 194 de la Constitución Política del Perú, esto es, que la municipalidad recurrente, de conformidad con la norma mencionada, tiene la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico; adoptando una estructura gerencial que se sustente en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control recurrente y posterior; por lo que, en ejercicio de su facultad sancionadora tiene la potestad de imponer las sanciones correspondientes. Añade que la actuación de la recurrente se encontró arreglada a derecho; por tanto, los actos administrativos cuestionados resultan válidos y estos deben surtir todos sus efectos jurídicos por imperio del precepto constitucional mencionado, tanto más, si de los actuados se advierte que el procedimiento administrativo se llevó de acuerdo a ley sin transgredir el derecho de defensa del actor; razón por la cual, esta reviste toda legalidad.
SEXTO: Teniendo en cuenta ello, corresponde precisar que el artículo 194 de la Constitución Política del Estado establece lo siguiente:
«Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. (…)» (subrayado agregado)
Conforme se aprecia, dicha norma reconoce la autonomía de los municipios, la cual supone una capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico; garantía institucional que goza de protección constitucional y permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los referidos ámbitos, dotándolos de la capacidad de autonormarse y fijar su estructura operacional con miras a cumplir los objetivos constitucionales y legales que a ellas se haya previsto.
SÉPTIMO: Ahora bien, en el presente caso, de acuerdo a lo establecido por las instancias de mérito, la controversia no se encuentra dirigida a cuestionar o negar la autonomía constitucional y capacidad sancionadora de los Gobiernos locales sino a verificar si la infracción administrativa impuesta a la parte demandante cumple con los parámetros de legalidad (y dentro de este, el de tipicidad). En efecto, las instancias inferiores no niegan la validez de la Ordenanza N° 284-MDJM, norma a través de la cual la Municipalidad Distrital de Jesús María aprueba el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas, por el contrario, sujetan el análisis de la conducta sancionada a la infracción que en la misma se detalla.
En tal sentido, al no encontrarse en discusión o debate la autonomía municipal, y, dentro de esta, la facultad de realizar actos de gobierno, administrativos y de administración (a los que hace alusión la parte recurrente en el recurso), la cual tampoco ha sido negada por la sala superior, dicha norma no resultaba pertinente para resolver la presente controversia; por tanto, la causal material a través de la cual se denuncia la inaplicación del artículo 194 de la Constitución Política del Estado deviene en infundada.
Sin perjuicio de ello, no está demás precisar que aunque la autonomía «concedida a los gobiernos municipales les permite desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos), la misma no supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias, pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel»4. En ese mismo sentido en la STC 0015-2005-AI5, se estableció que
«[A]unque la Constitución garantiza la autonomía municipal – en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia -, un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos de los administrados o de otros entes estatales o privados».
En ese orden de ideas, queda claro que si bien la Constitución ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en materia política, económica y administrativa, y, además, que son competentes para aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica que puedan actuar fuera del marco de los principios que inspiran al Estado constitucional de derecho.
OCTAVO: Pasando al análisis de la siguiente causal, se aprecia que la parte recurrente denuncia la Infracción normativa por inaplicación del artículo 46 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades . Señala al respecto, que se ha incurrido en error al considerar que la Ordenanza N° 284-MDJM que aprueba el Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas – RAS y tipifica el Código de Infracción N° 12-134, no establece que estacionarse en la calzada se subsuma dentro de los presupuestos que comprende el código de infracción, pues, no se ha tenido en cuenta que dentro de la tipificación de la infracción que señala el artículo 2 del Reglamento de Tránsito aprobado por Decreto Supremo N° 016-2009-MTC, la calzada es parte de la vía destinada a la circulación de vehículos y eventualmente al cruce de peatones y animales; por lo que, a partir de esa definición, la calzada de ningún modo constituye un lugar permitido para el estacionamiento de vehículos, por el contrario, permite la circulación de los mismos e incluso se utiliza ocasionalmente para el cruce de peatones y animales. En este contexto y de una interpretación integradora de las normas, se infiere que el estacionamiento de vehículos sobre una calzada se encuentra dentro del tipo infractor previsto para la infracción del código N° 12-134 del cuadro de infra cciones, sanciones y medidas correctivas de Distrito de Jesús María, norma que no ha sido tomada en cuenta por la sala al momento de resolver.
NOVENO: Entrando al análisis de la referida causal, resulta necesario recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, entendida como la atribución que el ordenamiento jurídico reconoce a esta última para imponer, con independencia de los demás poderes del Estado, sanciones con el propósito de reprimir la infracción de las normas que contribuyen al correcto funcionamiento de la actividad administrativa o ciudadana, ha sido sometido por el legislador a una serie de principios sustentados en las garantías ínsitas en el Estado de Derecho6, entre los que se encuentra el denominado principio de tipicidad.
El principio de tipicidad exige, en este contexto, que la conducta sancionada por la Administración se encuentre descrita específicamente en una norma previa – que, de acuerdo al principio de legalidad, debe tener rango de ley o, por lo menos, encontrarse autorizada por ley–, en la cual se reproche su realización con la imposición de una sanción administrativa; y ello debido a una doble justificación7: Primero, en razón a las exigencias propias del principio de libertad –consagrado en nuestro sistema jurídico por artículo 2, inciso 24, de la Constitución Política– el que demanda necesariamente que las conductas sancionables sean una excepción a esa libertad; y, en segundo lugar, en atención al principio de seguridad jurídica, el cual no se cumpliría si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos.
Con respecto al principio de tipicidad o taxatividad, el Tribunal Constitucional considera que «constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal»8 (subrayado agregado).
En este sentido, la norma legal debe describir específica y taxativamente todos los elementos de la conducta sancionable, reduciendo la vaguedad del enunciado descriptivo de modo que tanto el administrado como la administración prevean con suficiente grado de certeza (lex certa) lo que constituye el ilícito sancionable9.
DÉCIMO: Ahora, se aprecia que en el caso concreto constituye un hecho establecido por las instancias inferiores que el día diez de enero de dos mil catorce a la empresa Business Quartz Sociedad Anónima Cerrada se le impuso la Papeleta de Infracción Administrativa N° 035622PM, por haber incurrido en la infracción contenida en el código 12-134, habiendo anotado el inspector la siguiente observación: «Se constató en el momento que el vehículo de placa B5U-254 se encontraba estacionado en un lugar no autorizado, a mérito del parte con número de incidencia 14193588».
De igual forma, es un hecho reconocido, incluso por la propia demandada, que «el vehículo de placa B5U-254 se encontraba estacionado en la Av. General Máximo Abril cuadra 6, zona de exclusiva circulación vehicular, donde no es factible estacionar (zona no autorizada para paqueo o estacionamiento vehicular)»10.
DÉCIMO PRIMERO: En relación a ello, se debe precisar que la Ordenanza N° 284- MDJM y su modificatoria la Ordenanza N° 309-MDJM, d escriben a la conducta infractora contenida en el Código N° 12-134 (por la cual fue sancionada la parte demandante), en los siguientes términos:
«Estacionar vehículos dentro de los jardines, áreas verdes, parques, veredas o similares» (subrayado agregado).
En consecuencia, de la descripción señalada en la infracción administrativa (Código N° 12-34) no se observa que esta contemple como alg uno de los supuestos para su configuración, el “estacionarse en un lugar no autorizado” que se detalla en la papeleta de infracción, menos aún comprende, el “estacionarse en la calzada” (reconocido por la administración en el recurso de casación).
Asimismo, tampoco puede considerarse que la conducta de “estacionarse en un lugar no autorizado” o “dentro de la calzada” encaje dentro del supuesto de “estacionarse dentro de lugares similares a jardines, áreas verdes, parques, veredas” para efectos de aplicarse la infracción en mención, pues, dichos lugares no resultan semejantes.
Además, cabe indicar que el principio de tipicidad no se satisface con el uso de cláusulas normativas generales que permitan al órgano administrativo subsumir en ellas un número indeterminado de supuestos de “infracción”, ya que es evidente que con ellas ninguno de los dos principios que sirven de sustento para la exigencia de tipicidad (libertad y seguridad jurídica), desarrollados precedentemente, se encontrarían satisfechos. Al respecto, la Corte Suprema ha tenido oportunidad de señalar con anterioridad que el principio de tipicidad “(…) supone que las conductas sancionables administrativamente se encuentren previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía (…)”11.
DÉCIMO SEGUNDO: De igual forma, si bien a partir de la definición contemplada en el artículo 2 del Reglamento de Tránsito aprobado por el Decreto Supremo       N° 016-2009-MTC, que establece que calzada viene a ser la “Parte de la vía destinada a la circulación de vehículos y eventualmente al cruce de peatones y animales”, se desprende que el estacionar vehículos en dicha parte de la vía no se encuentra permitido; no obstante, el hecho que dicha conducta se encuentre prohibida no puede servir de sustento para la imposición de una multa establecida como sanción por una norma distrital que, además, no la incluye en su supuesto normativo.
En consecuencia, se vislumbra claramente que la Municipalidad recurrente sancionó a la empresa demandante con una infracción (Código N° 12-134) en la que no se encuadra la conducta constatada, afectando con ello el principio de tipicidad.
DÉCIMO TERCERO: A ello cabe agregar que, el Reglamento Nacional de Tránsito aprobado por el Decreto Supremo N° 016-2009-MTC est ablece competencias de las Municipalidades Provinciales. Como competencias normativas12: Emitir normas y disposiciones complementarias necesarias para la aplicación del presente Reglamento dentro de su respectivo ámbito territorial; y, como competencias de fiscalización13; supervisar, detectar infracciones, imponer sanciones y aplicar las medidas preventivas que correspondan por el incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento y sus normas complementarias. Asimismo, los artículos 5 y 10 de la Ordenanza Marco de Tránsito en la Provincia de Lima, Ordenanza N° 132-MML establecen que la Municipalidad Metropolitana de Lima es la única autoridad encargada de regular y administrar la circulación y de imponer restricciones, dentro de la Provincia de Lima; y la Ordenanza 812 expedida por citada municipalidad metropolitana dispone en su artículo 105 inciso 3, que el control de cumplimiento de las normas de tránsito sea con el apoyo de la Policía Nacional.
Si bien en el artículo 7 de la Ordenanza N° 132-MML ha establecido que “Las Municipalidades Distritales de Lima podrán emitir regulaciones de tránsito y adoptar medidas que resulten necesarias para el ordenamiento del mismo, cuando se trate de vías públicas que no superen la circunscripción de su distrito y previa autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima”; sin embargo, en el presente caso, la municipalidad demandada no ha acreditado ni alegado contar con autorización de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
En consecuencia, resulta evidente que la entidad recurrente, esto es, la Municipalidad Distrital de Jesús María no tiene competencia para imponer una multa de tránsito por estacionar sobre la calzada.
DÉCIMO CUARTO: Asimismo, se debe precisar que en el presente caso no se está negando ni se pretende restar obligatoriedad a las normas municipales contenidas en la Ordenanza N° 284-MDJM, menos aún, desconocer la potestad sancionadora de las municipalidades distritales; por cuanto, únicamente se está verificando la correcta aplicación de la sanción en el caso particular. En tal sentido, esta Sala Suprema no advierte infracción en el pronunciamiento emitido por la sala superior, respecto del artículo 46 de la Ley N° 27972 14, pues, si bien dicha norma contempla la obligatoriedad de las normas municipales y la potestad sancionadora que se atribuye a los municipios distritales; no obstante, conforme a lo desarrollado precedentemente, la conducta sancionada no se encuentra comprendida en la infracción impuesta y tampoco puede considerarse dentro del término “similares” al que hace alusión; por tanto, la sentencia de vista que resuelve en esa misma línea no vulnera la norma aludida, por el contrario la ha observado; deviniendo en infundada la causal materia de análisis.
14 Que establece lo siguiente: «Las normas municipales son de carácter obligatorio y  su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar.
Las ordenanzas determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.
Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras. (…)»
4.  DECISIÓN:
Por tales consideraciones, declararon: INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por el procurador público de la Municipalidad Distrital de Jesús María, a fojas ciento sesenta y siete; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista emitida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha siete de agosto de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento cuarenta y siete. MANDARON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano” conforme a ley; en los seguidos por Business Quartz Sociedad Anónima Cerrada contra la Municipalidad Distrital de Jesús María, sobre nulidad de acto administrativo y los devolvieron. Interviene como Juez Supremo ponente el señor Wong Abad.
S.S 
ARANDA RODRÍGUEZ
 VINATEA MEDINA
 WONG ABAD
 CARTOLIN PASTOR
BERMEJO RÍOS
 Rllc/Ypc

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