TFL: La sanción de esquirolaje interno a la empresa en periodo de huelga vulnera el principio de tipicidad | Resolución N° 717-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
FUNDAMENTOS DESTACADOS:ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN Del Principio de tipicidad contenido en el TUO de la LPAG 6.1 Tal y como lo ha precisado esta Sala en oportunidades anteriores, toda actuación de la administración pública —indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO de la LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG). 6.2 Así, respecto de los principios del procedimiento administrativo, tal como lo define Morón Urbina, éstos son “…asumidos positivamente por el legislador como la fórmula ineludible de explicar los valores sociales, éticos y políticos fundantes de un conjunto de normas que como estándares deben ser concretados mediante la acción específica de los administrados y administradores. De allí que la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental, ya que el infractor no solo viola una regla jurídica sino uno de los valores que subyacen a todo el régimen jurídico de la materia”. 6.3 Así, de acuerdo con el principio de Tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG11, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía (énfasis añadido). 6.4 Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: (i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad);(ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto. 6.5 Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del PAS (énfasis añadido). 6.6 En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral. 6.7 Así, el tipo previsto en el numeral 25.9 del artículo 25 de la RLGIT -y respecto del cual se ha sancionado a la impugnante- presenta la siguiente redacción: Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos(…)25.9 La realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de huelga, como la sustitución de trabajadores en huelga, bajo contratación directa a través de contratos indeterminados o sujetos a modalidad, o bajo contratación indirecta, a través de intermediación laboral o contratación y sub-contratación de obras o servicios, y el retiro de bienes de la empresa sin autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo.6.8 A consideración de las instancias previas, la redacción actual del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT admite una fórmula de tipo abierto, en clara relación a la posición del Tribunal Constitucional, al señalar que se “…admite la posibilidad de que existan tipos abiertos que, frente a la indeterminación, sobre todo de los conceptos valorativos, delegan al juzgador la labor de complementarlos mediante la interpretación.” 6.9 La sentencia en mención desarrolla ejemplos de tipos penales con una fórmula abierta, encontrándose que tales alcances (la interpretación de conductas entendidas como proscritas o sancionadas, de acuerdo a cada caso en concreto) parten de la redacción misma del tipo infractor. 6.10 Así, el Tribunal Constitucional hace referencia a cláusulas abiertas tales como “cualquier otro medio, u otros aspectos, u otros análogos, cualquier medio, cualquier artificio”, entre otros, que permiten incorporar dentro de la conducta tipificada aquellas infracciones detectadas, pero siempre partiendo de la redacción del tipo sancionador. 6.11 A modo de ejemplo, el RLGIT también cuenta con un alcance similar, pudiéndose citar, por ejemplo, los numerales 26.5 del artículo 26, así como el numerales 29.3 del artículo 29, previstas para infracciones leves; e incluso el numeral 28.10 del artículo 28, calificado como una infracción muy grave a la seguridad y salud en el trabajo, al condicionar el incumplimiento de la normativa de la materia (en general) siempre que genere un accidente de trabajo con daños al cuerpo o a la salud del trabajador 6.12 Las instancias previas del sistema de inspección del trabajo yerran al no valorar cualitativamente diversos aspectos contenidos en la Sentencia recaída en el expediente N° 010-2002-AI/TC. En primer lugar, no reparan en la diferencia existente entre quién aplica la normativa en materia penal (un órgano unipersonal o colegiado en ejercicio de la función jurisdiccional) y quién lo hace en sede administrativa (un órgano unipersonal o colegiado en ejercicio de la función administrativa). Esta diferencia si bien aparentemente fútil, resulta de absoluta relevancia. El órgano jurisdiccional se encuentra revestido de garantías y premunido de la competencia vinculada al ejercicio de la función jurisdiccional, lo cual le permite -en el extremo- inaplicar una ley que considere inconstitucional, con lo cual su margen de apreciación y determinación resulta amplia. En sede administrativa, en cambio, los servidores que componen el sistema de inspección del trabajo se encuentran obligados a respetar las garantías del debido procedimiento y aplicar las leyes y reglamentos, careciendo de la posibilidad de inaplicar aquellos que consideren injustos o inadecuados. Lo anterior incluye principios del debido procedimiento como el de tipicidad, aplicables especialmente en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Es relevante, en este punto, recalcar que, si bien el razonamiento del derecho penal es trasladable al procedimiento administrativo sancionador, esto debe ser una operación lógico-jurídica (mutatis mutandis) y no simplemente una de aritmética (aplicación extensiva) que respete las garantías del debido procedimiento administrativo. 6.13 En segundo lugar, las instancias previas del sistema citan aisladamente una única sentencia del Tribunal Constitucional sin precisar que, existe jurisprudencia adicional que complementa la precitada y contribuye a analizar el principio de taxatividad en sede administrativa, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador.A este entender, la Sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-AA, precisa lo siguiente: (…) Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda.No obstante la existencia de estas diferencias, existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. Sin agotar el tema, conviene tener en cuenta cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede administrativa:Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme al cual la ley debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenido de la sanción. Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícito sancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modo que no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos de precisiones “extranormativas”.Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada.Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la Administración a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta, estos son insuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados, la sanción debe sustentarse en análisis concretos y pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto que los tribunales administrativos no son tribunales “de honor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una suerte de “responsabilidad objetiva del administrado”, lo que nos lleva a revisar el siguiente principio (énfasis añadido). 6.14 Queda claro, entonces, que nuestro ordenamiento jurídico proscribe las cláusulas generales o indeterminadas de infracción, proscribiendo precisiones “extranormativas” como las ha calificado el propio Tribunal Constitucional. 6.15 Conforme a ello, la redacción prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 antes citado no presenta estos alcances. El citado artículo no establece -siquiera- dentro de su fórmula una cláusula abierta que permita identificar otros tipos de supuestos de afectación al derecho de huelga más allá de los consignados actualmente: la sustitución externa de trabajadores o el retiro de los medios de producción sin la autorización de la Autoridad Administrativa de Trabajo. 6.16 Por ello, si bien a nivel doctrinario existe la figura del esquirolaje interno, nuestra legislación no la ha tipificado como tal dentro del tipo infractor materia de análisis. De hecho, nuestra legislación no menciona, siquiera, el concepto de esquirolaje. 6.17 En ese sentido, se identifica la vulneración al principio de Tipicidad al pretender la Administración tipificar y sancionar los actos de sustitución interna de trabajadores identificados en el Acta de Infracción y sancionados mediante Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de noviembre de 2021, sin que el tipo administrativo lo comprenda.Respecto de la presunta vulneración al principio de debido procedimiento y su vinculación con el derecho de defensa6.18 Respecto de los principios vulnerados, esta Sala se ha pronunciado en extenso respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes señalados, pudiéndose identificar a los considerandos 6.11 a 6.24 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, cuyo contenido se transcribe a continuación:
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6.19 De esta forma, como consecuencia de haberse vulnerado el principio de tipicidad -al sancionarse una conducta que no se encuentra proscrita dentro de nuestra legislación- se afectó el derecho a un debido procedimiento a favor de la impugnante. Es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de la legalidad de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución venida en grado, emitida por el Intendente respectivo, carece de una motivación arreglada a derecho y, consecuentemente, deviene en nula. 6.20 En ese sentido, corresponde declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANÓNIMA – GLORIA S.A., declarando nulas tanto la Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 23 de diciembre de 2021, como la Resolución de Sub Intendencia N° 507-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 04 de noviembre de 2021, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.6.21 En consecuencia, se notifica la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.Sobre la solicitud de informe oral 6.22 Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. 6.23 Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que: “No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”. 6.24 En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.6.11 Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”14 6.12 Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.
6.13 La misma norma consagrado dicho derecho como un elemento de validez del acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad, así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa.
6.14 De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados”.
6.15 Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Como lo señala Ariano Deho, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”.
- Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”
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